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学者:建负面清单解决民告官立案难

来源:合肥夜场网 时间:2016-09-06 浏览量:
<!- - publish_helper name=´原始正文´ p_id=´1´ t_id=´1´ d_id=´31018188´ f_id=´3´ - -> <p>  秦夕雅 薛丹丹</p> <p>  十八届四中全会已于10月20日起召开,会议主题是“依法治国”。各界对于反腐、司法体制、律师制度等多方面的改革寄予高度期望;与此同时,《行政诉讼法》修正案草案也迎来二审,为加强“民告官”的诉权保障带来正向牵引力。</p> <p>  为此,北京大学行政法教授姜明安接受《第一财经日报》专访,就四中全会的展望、反腐走向、行诉法修正等问题回答了记者的提问。</p> <p>  在姜明安看来,法治反腐、制度反腐、教育反腐和整治反腐应该同时推进,而谈及他对四中全会的愿景和期待时,他表示期待全会更注重制度反腐和法治反腐。</p> <p>  <strong>必须将法治作为治国的基本方式</strong></p> <p>  第一财经日报:党的全会曾经讨论过农业问题、财税问题,但是以“依法治国”为主题,在过去是从没有过的。在你看来,在全面深化改革的当下做出这样的部署有哪些重要的背景和意义?</p> <p>  姜明安:可以从两个方面来理解四中全会选择法治主题:一是习近平总书记最近提出的中国经济发展新常态的出现。过去经济的高速发展遮盖了很多社会矛盾,现在经济发展增速放慢,很多社会问题就凸显出来,如环境污染、经济结构不合理、就业压力、医疗、社保经费紧张、基础设施建设滞后等。要解决这些问题靠原来的治理方式就行不通了,必须依靠法治,以法治思维和法治方式来解决社会问题和社会矛盾。</p> <p>  二是反腐败。当下反腐败的力度相当大,但是反腐败不可能光靠查办、惩治,要解决不能腐、不易腐的问题。更多需要法治反腐、制度反腐,通过制定反腐败法、政务住处公开法、领导干部财产申报核查公示法、行政程序法等,使之想腐也不能腐,不易腐。</p> <p>  法制健全了,加上教育与惩治,即可达到不仅不敢腐、不能腐的效果,而且可实现不想腐的局面。当然,目前的高压态势仍应维持和持续。我去年曾写过一篇关于全方位反腐的文章,提出要同时推进教育反腐、整治反腐、法治反腐和制度反腐,这四个方面现在都在做,但更多的是整治反腐,通过治标为治本赢得时间。四中全会后肯定会推出更多法治反腐和制度反腐的举措。</p> <p>  无论是推进经济发展模式转型、解决经济发展新常态可能伴随出现的社会矛盾和社会问题,还是推进反腐从重治标向重治本的适度转型,都必须将法治作为治国的基本方式,故四中全会将依法治国作为会议的最重要的主题,以此推进国家治理现代化和法治化。</p> <p>  日报:怎样理解“全面推进依法治国”?依法治国和国家治理体系现代化之间应该形成怎样的良性关系?</p> <p>  姜明安:依法治国是国家治理现代化最主要的内容。法治既是国家治理现代化的目标,也是国家治理现代化的手段。</p> <p>  说法治是国家治理现代化的目标,是从法治的理念和宗旨的角度而言的。因为法治的基本理念是以人为本、保障人权、保障人的自由,保障人的可持续发展、制约权力、把权力关进“笼子”里,使人们生活得更幸福更有尊严;而这些恰恰正是国家治理现代化的目标。</p> <p>  我们说法治同时也是国家治理现代化的手段,是从法治的功能和作用的角度而言的。法治的基本功能和作用是解决“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”以及所依所执之法为“良法”的问题,而国家治理现代化恰恰必须通过以良法规范国家治理行为实现。</p> <p>  <strong>当务之急是制定行政程序法</strong></p> <p>  日报:未来,行政法立法领域中比较重要的问题是什么,过去法学者一直在呼吁的行政程序法、行政组织法、行政问责法、绩效评价法、重大决策程序条例依旧尚无消息?</p> <p>  姜明安:行政法主要有三大板块:行政组织法,行政行为和行政程序法,行政法制监督、责任和救济法。</p> <p>  行政组织法包括三方面的内容:行政机关组织法、编制法和公务员法。目前我国行政机关组织法方面,已有了国务院组织法,还有一个地方各级人大和政府的统一组织法。但没有具体的各级政府组织法,比如省、自治区、直辖市级政府的组织法,市、县级政府的组织法,乡、镇级政府的组织法;国务院各部门的组织法目前也没有制定出来,如公安部、卫生部、民政部、建设部等30多个部门都还没有组织法。</p> <p>  现在是以“三定方案”或“三定办法”代替。由此带来很多问题:互相扯皮,有利的事情大家抢着干,无利的事情互相推诿,老百姓办事,政府部门相互“踢皮球”。我国在行政机关组织法方面的立法任务还非常繁重。</p> <p>  行政编制法和公务员法方面,我们现在有了国务院编制条例、地方政府编制条例和公务员法,应该说比较完善了。</p> <p>  行政行为法包括行为实体法和行为程序法。行政实体法主要是指部门行政法。如公安领域有警察法、治安管理处罚法、禁毒法、消防法、枪支管理法等;教育领域有教育法、义务教育法、职业教育法、民办教育法、高等教育法等;医疗卫生食品领域有传染病防治法、食品安全法、药品管理法、职业病防治法等。</p> <p>  行政行为程序法是最重要的,包括一般行政程序法(行政程序法典)和行政程序单行法。一般行政程序法就像民法通则一样,适用于所有部门(如公安、民政、教育等)、所有类型(如许可、处罚、强制、裁决等)的行政行为。行政程序单行法则只适用于某一部门或某一类型的行政行为,如仅适用于行政处罚的行政处罚法。</p> <p>  目前我国一般行政程序法(行政程序法典)还没有制订出来。行政程序单行法已有行政处罚法、行政许可法和行政强制法,尚缺的重要行政程序单行法还有行政收费法(行政收费是个很重要的行政行为,如土地出让收费、矿产开发收费等在很多地方几乎占财政半壁江山)、行政征收征用法(如土地和房屋等不动产征收)、行政裁决法(如商标、专利等知识产权纠纷裁决、医疗纠纷裁决、土地使用权纠纷裁决等)、行政给付法(如各种社会保障费发放、保障房分配、救济、补助款发放程序等)。</p> <p>  行政诉讼规定老百姓受了政府的欺负,可以去法院告政府,这部法律是1989年制订的,是中国行政法治发展的一个非常重要的里程碑。由于历史条件限制,这个法规定的受案范围很窄,体制不合理,难于排除行政干预,现在人大常委会正在修改。行政复议法也即将修改。其他监督、救济、责任法虽都已先后制定,接下来的工作主要是修改和完善。</p> <p>  总而言之,我认为,在行政立法领域,目前最重要的是行政程序法,其次是组织法。</p> <p>  日报:伴随着咨询、讨论、听证、公示等活动形式在党和政府的各种事项决策过程中的开展,决策民主化成为政治文明的重要构件,但决策民主不够在过去饱受诟病,特别是“一把手”权力过于集中等问题,前述提到的行政程序法对决策民主化能够产生什么影响?</p> <p>  姜明安:行政程序法的重要之一是规范决策程序。必须通过行政程序立法改变有些领导决策的“三拍”(拍脑袋、拍胸脯、拍屁股)现状。</p> <p>  “拍脑袋”就是决策不走民主程序,不开座谈会、论证会、听证会,领导人一个人说了算;“拍胸脯”就是在有人质疑时即拍胸脯打包票;“拍屁股”就是项目出事后拍拍屁股走了,不负责任。</p> <p>  曾经云南有个地方,领导决定在山里面建了一个很大的公园,修好八九年后,没有几人去,后来改成了停车场,也没人跑那么远去停车,浪费了纳税人很多钱。我们之所以要加强民主决策,加强公众参与,决定项目上马要开常委会、集体研究、要开听证会、要到网上发布方案并听取老百姓的意见,就是为了避免这样的损失,这都属于行政程序法的问题。</p> <p>  行政程序法的制定可能还需要五六年的时间,现在国务院正在制定单独的行政决策程序条例,搞了三四年了。决策程序是行政程序法的一部分。</p> <p>  日报:在立法领域,过去很长时间里面,行政机关都习惯让自己的相关部门去起草法律,十八届四中全会会不会有哪些新的安排,你有何建议?</p> <p>  姜明安:首先,部门参加起草法律是有必要性的,原因在于他们长期从事这一领域的工作,最了解情况,比如起草食品安全法,食品药品安全部门和卫生部门必须参加;起草农业法,农业部必须参加。没有所属部门的参加,法律制定难于符合客观实际,有效解决问题,但由政府部门自己起草,或完全由他们主导起草也会有很多弊端,他们可能通过立法为自己部门谋取利益,损害国家社会公益和公民、法人、其他组织的利益。</p> <p>  我认为,法律在立法过程中应有主管部门的人参与,也应有专家、社会公众、律师等参与,还要有人大、政府法制部门的人员参与,如国务院法制办、人大法工委等。</p> <p>  立法的途径有多种。第一,可以由主管行政部门牵头,专家学者、法制部门、律师等人员参与,在立法过程中兼听多方的声音;第二,由法制工作机关牵头,让政府主管部门领域的人参与;第三,委托立法,例如委托高校研究机构或者律师事务所起草,起草中听取政府主管部门的意见,委托的优势在于使立法更公正,防止立法部门化、通过立法谋私。</p> <p>  日报:实行“八项规定”等一些整顿四风的措施以来,一些执法机关都表现出不作为、慢作为和缓作为的情况,在严格执法方面,你有什么样的建议?</p> <p>  姜明安:必须加强问责制度。现行宪法和组织法都规定了人民代表大会、人大常委会可以对政府的部门进行质询问责。但这一制度在许多地方实际上在睡觉,问责制度并没有真正启动起来,人大很少将失职、渎职、乱作为、不作为的部长和其他行政首长叫去质询问责,电视也很少播报这种质询问责的场面。</p> <p>  我国实行的是人民代表大会制度,这就意味着国家权力由人民代表大会、人大常委会代表人民行使,因此国家最主要的问责机构应该是人大、人大常委会。</p> <p>  但现实情况是,往往由组织部、上级机关来问责,而且是媒体炒作得厉害就问,媒体不炒的就不问,或者今天问了,过个一年半载事态平息后又给其官复原职了。</p> <p>  <strong>行政诉讼法修改最好建负面清单</strong></p> <p>  日报:行政诉讼是“民告官”的制度,但实践中“告官不见官”的问题比较突出。《行政诉讼法》修正案草案二次审议稿增加规定:“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的,也可以委托相应的工作人员出庭。”这条规定会不会引来特别大的反弹和阻力?</p> <p>  姜明安:我当北京市人大代表时就提出过行政首长在行政诉讼中出庭的建议,但实行这一制度有几点要注意:其一,不是所有的案子都要求行政部门负责人出庭,而应限于重大、典型的案子。</p> <p>  要是每个行政案件领导都要出庭势必影响他们的正常工作,因此应该加以筛选,一把手不能出庭的,可由二把手或者三把手出庭。其二,行政部门负责人可自行选择案件和选择时间出庭,一年或两年参加一两次庭审即可,这对官员自己来说是很好的法治教育。</p> <p>  日报:行政诉讼法实施23年来存在诸多问题,“民告官”之路走得并不是很顺畅,二次审议稿将“具体行政行为”修改为了“行政行为”。这一修改在你看来具有怎样的意义,是否能解决“立案难”问题了?</p> <p>  姜明安:我的意见是采取“负面清单”的方式规定受案范围:凡法律没有规定不能告的老百姓都可以告,你不想让老百姓告的,你就通过法律明示出来。我认为这是最好的方案。当然,如果“负面清单”实在无法实现的话,把“具体行政行为”改成“行政行为”也好。</p> <p>  现在所有的抽象行政行为都无法纳入立案范围,另外,许多非典型的行政行为也进不了法院,如被开除学籍的学生告学校就进不了;公务员被辞退、开除更不能提起行政诉讼。行政行为的范围应更大一些,内部行政行为不应完全排除。</p> <p>  还有某些非完全人身权财产权的案子,如村民委员会、居民委员会主任是老百姓自己选的,但是却被区县政府、乡镇政府撤了,这是完全违法的,但当事人不能去法院告。对于这类行政起诉,法院灵活一点,不要那么死,进法院应该也可以,因为此类案子实际也涉及人身权财产权的问题。</p> <p>  你让老百姓这也不能告、那也不能告,把法治解纷这个门堵死了,老百姓只能信访不信法。我的意见是把法院的门开得大一点,再大一点。</p> <p>  现在的行诉法修正案,说是合法权益都可以告,但许多行为和事项,“正面清单”不列,“负面清单”也不列,这不是难为法院和老百姓吗?马克思主义的灵魂就是实事求是,光明正大,行就行,不行就不行。我们作为主权国家立法,该怎么规定就怎么规定。</p> <p style="text-align: right;">(原标题:期待四中全会后推出更多反腐升级举措)</p> <!- - publish_helper_end - ->www.ktvjob.cc 合肥夜场网
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